Commissione tecnico-scientifica sul ”Sistema Nazionale di Valutazione” (DM 296/96 e DM 328/96)

Ministero della Pubblica Istruzione

Per un Sistema Nazionale di Valutazione

Relazione conclusiva della Commissione tecnico-scientifica

(D.M. 296/96 e D.M. 328/96)

La Commissione, presieduta dal Prof. Aldo Visalberghi, è composta come di seguito indicato:

Prof. Aldo VISALBERGHI – Docente Università La Sapienza di Roma.
Dr. Giorgio ALLULLI – Esperto ISFOL.
Prof.ssa Lucia BONCORI – Docente Università La Sapienza di Roma.
Dr. Sebastiano BAGNARA – Direttore istituto Psicologia C.N.R.
Prof.ssa Maria CORDA COSTA – Docente Università La Sapienza di Roma.
Prof. Mario FIERLI – Ispettore Tecnico.
Prof. Giovanni GIARDIELLO – Direttore Didattico IRRSAE Piemonte.
Prof. Mauro LAENG – Direttore Museo Didattico III Università di Roma.
Prof. Umberto MARGIOTTA – Presidente C.E.D.E.
Dr. Maurizio SORCIONI – Esperto CENSIS.
Prof. Benedetto VERTECCHI – Docente III Università di Roma.
Prof. Alberto ZULIANI – Presidente ISTAT.
Prof. Giovanni BIONDI – Presidente della Biblioteca di Documentazione Pedagogica di Firenze.

I.PREMESSA

Le esigenze valutative del sistema scolastico italiano, come si sono venute delineando nel corso dell’ultimo decennio, comprendono:

1) la disponibilità di un flusso costante di informazioni sulle caratteristiche della popolazione scolastica e sul livello delle conoscenze e competenze conseguito dagli allievi;

2) l’analisi dei modi di funzionamento delle scuole nonché dell’incidenza delle variabili socio-economiche e culturali dal contesto in cui esse operano sulle attività di formazione:

3) lo studio dei fattori cognitivi, emotivi e di personalità che incidono sul rapporto docenti-discenti e sull’attività delle istituzioni educative in genere.

Esse emergono anche in rapporto a esperienze di innovazione e modernizzazione avviate a livello nazionale o anche locale, talvolta collegate ad attività internazionali o a realizzazioni in corso in altri paesi.

L’Italia ha, ad esempio, partecipato negli ultimi trent’anni a diverse indagini comparative IEA (Intemationai Association for the Evaluation of Educationai Achievement) sul profitto scolastico, con esiti che hanno preoccupato in molti casi opinione pubblica ed esperti. Partecipa dal 1986 alle attività del CERI-OCSE per la rilevazione di comparabili “indicatori” di rilevanza educativa, inclusi quelli relativi al profitto conseguito (Progetto INES).

Rendono ulteriormente urgente l’istituzione di un Sistema nazionale di valutazione:

a) il progressivo e assai deciso orientamento verso l’autonomia di tutte le istituzioni scolastiche sia sul piano amministrativo e gestionale, sia in materia di progettazione e di conduzione delle attività didattiche e la conseguente esigenza di compararne i risultati nelle competenze fondamentali;

b) l’esigenza di monitorare le attività di progettazione e programmazione educativa e didattica nella loro espressione attuativa a livello sia di classe sia di istituto;

c) la necessità di accompagnare con piani di verifica le sperimentazioni e le innovazioni di strutture e contenuti che si stanno realizzando osono in progetto di realizzazione;

d) l’opportunità di una verifica omogenea circa i livelli formativi raggiunti sia per corroborare all’interno la validità legale dei titoli di studio, sia per facilitare la mobilità dei lavoratori soprattutto in ambito europeo.

L’esigenza di istituire un Sistema nazionale di valutazione si profila altresì in relazione alla problematica della “parità” fra scuole statali e non statali. Sarà, inoltre, importante disporre di strumenti attendibili di rilevazione dei livelli conseguiti in larghi settori di competenza nei particolari indirizzi del sistema, inclusi quelli professionali e di alternanza fra scuola e lavoro.

E significativo che istituzioni di rilevanza nazionale quali il Centro Europeo dell’Educazione (CEDE), la Fondazione CENSIS (Centro Studi Investimenti Sociali), la Biblioteca di Documentazione Pedagogica di Firenze (BDP) ed anche una Commissione istituita dal Ministro Iervolino, abbiano delineato spontaneamente o per incarico governativo proposte più o meno dettagliate circa la prospettiva di creare in Italia un Servizio o Sistema Nazionale di Valutazione (SNV). I due termini vengono usati in modo pressoché intercambiabile, anche se andrebbe osservato che “Sistema” è termine più comprensivo di “Servizio” e può ben denotare la sinergia, appunto “sistematica”, fra attori responsabili della politica scolastica e una o più istituzioni scientificamente attrezzate per espletare il «servizio» di fornire dati e strumenti rilevanti ai fini di una “valutazione” autonoma del “prodotto” scolastico, suscettibile eventualmente di orientare programmi di concreto intervento.

La Commissione ha tenuto conto di alcuni motivi ispiratori delle precedenti proposte, con particolare riguardo alla complessa problematica relativa alle opzioni possibili al fine di assicurare al servizio l’autonomia e l’indipendenza indispensabili.

II. COMPITI DEL SERVIZIO NAZIONALE DI VALUTAZIONE

II.1. Scopo fondamentale di un Sistema di valutazione è dunque quello di valutare lo stato e l’efficienza del sistema formativo del Paese nelle sue articolazioni e a tutti i suoi livelli, al fine di suggerire i necessari miglioramenti anche a confronto con comparabili situazioni di altri paesi.

In questo ambito, al Servizio nazionale di valutazione competono in particolare e prioritariamente i seguenti compiti:

a) studiare e scegliere anche in collaborazione con istituzioni internazionali, i necessari “indicatori« di risorse, di processo, di prodotto e contestuali (demografici, economici e socioculturali) e le metodologie di rilevazione più affidabili, acquisendo sistematicamente materiali e strumenti esistenti, adattandoli e validandoli;

b) sviluppare direttamente, validare, tarare e diffondere ulteriori strumenti di accertamento del profitto (anche in più forme parallele) nonché strumenti atti a rilevare lo stato e le condizioni di funzionamento del sistema scolastico per cui l’informazione non sia già disponibile;

c) reperire, adottare o elaborare ex novo strumenti atti a sondare lo sviluppo cognitivo, la maturazione personale, l’acquisizione di dinamiche “prosociali” della personalità, soprattutto al fine di individuare eventuali stati di disagio giovanile;

d) rendere possibili ed attuare rilevazioni su campioni rappresentativi della realtà scolastica in funzione di comparazioni internazionali e in ambito nazionale anche al fine di “tarare” i diversi strumenti in vista di una loro utilizzazione autonoma da parte delle istituzioni scolastiche;

e) sviluppare strumenti atti a rilevare i livelli di soddisfazione di studenti, loro famiglie e opinione pubblica nei confronti del servizio scolastico;

f) mettere tale strumentazione ed eventualmente l’informazione con essa raccolta a disposizione delle scuole e in genere di chi ha il compito di governare il sistema formativo, a livello centrale e locale, a fini di autovalutazione ed eterovalutazione;

g) operare su richiesta delle autorità scolastiche e universitarie rilevazioni significative relative a specifici livelli scolastici e/o tipi di scuole;

h) selezionare e formare personale idoneo allo sviluppo delle attività predette, al fine di costituire un’adeguata rete operativa sul territorio;

i) impiegare, in tutto o in parte, tale personale per le proprie attività;

l) contribuire a promuovere, anche avvalendosi di tale personale, una “cultura della valutazione” capace fra l’altro di stimolare attività congruenti, su scala locale e di istituto, eventualmente con lo sviluppo di altri strumenti di valutazione.

II.2. Le funzioni elencate in precedenza sono tutte, prevalentemente, di servizio alle concrete attività scolastiche, e come tali dovrebbero venir percepite anzitutto da insegnanti, allievi, famiglie e opinione pubblica in generale.

I risultati delle rilevazioni effettuate dal servizio non dovrebbero essere resi pubblici al livello individuale (scuole, classi e persone), né avere effetti amministrativi diretti.

Occorre notare che, per valutare l’efficienza di una scuola, non si può tener conto Solo dei livelli di profitto conseguiti dai suoi allievi, ma anche delle Situazioni di partenza e delle condizioni dell’ambiente socioculturale, incrociando a tale scopo reti anche complesse di indicatori diversi.

Andrà fatto ogni sforzo per contrastare il pregiudizio ancora diffuso contro le “prove oggettive”, tacciate di meccanicismo. La “validità” dei vari strumenti dovrà trovare dimostrazione persuasiva anche di là dalla cerchia ristretta dei tecnicamente esperti e, d’altra parte, andrà debitamente divulgata la gamma degli strumenti apprestati o in via di apprestamento. In gran maggioranza questi dovrebbero essere centrati sul singolo allievo come “unità di analisi” fondamentale, ma saranno anche da adottare o apprestare ex novo strumenti volti a rilevare situazioni di gruppo ed “ambientali” e ciò in modo particolare a livello di scuola materna dove la valutazione delle acquisizioni individuali è difficile e soprattutto inopportuna, ma anche ad altri livelli scolastici per accertare importanti variabili di processo.

III. ASSETTI ISTITUZIONALI

III.1. L’importanza, la complessità e la delicatezza delle funzioni previste per la nuova struttura esigono che il Servizio nazionale di valutazione venga costituito fin dall’inizio in forma di istituzione autorevole autonoma e indipendente, anche se la piena operatività potrà essere raggiunta solo progressivamente, secondo scadenze opportunamente prestabilite.

Perciò si è largamente discusso anche in sede di Commissione dell’opportunità di istituire una autorità di garanzia in materia. Ma authorities e garanti, a parte la loro natura giuridico-istituzionale in generale non ben definita neppure negli Stati Uniti (antesignani in materia), sono corpi ristretti quanto a personale e funzioni. Più proponibile sembra la forma di un Ente autonomo o Agenzia largamente operante sul territorio.

La soluzione ottimale è certamente quella di un’Agenzia o di un Istituto a carattere pubblico, ma comunque dotati di larga autonomia organizzativa e di flessibilità gestionale, finanziati dallo Stato, aventi, a livello di strutture direzionali, esperti di alto prestigio.

Si suggerisce, in proposito, il ricorso ad emendamenti integrativi di disegni di legge già presentati al Parlamento ed in particolare al disegno di legge che prevede “Delega al governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali per la riforma delle pubbliche amministrazioni e per la semplificazione amministrativa”. Opportuni emendamenti integrativi potrebbero conferire una delega al governo per la creazione di un Istituto nazionale di valutazione dell’attività formativa. Lo stesso potrebbe avvenire in sede di discussione del disegno di legge ministeriale sulle autonomie scolastiche.

In ogni caso, verrebbe richiesto di istituire un ente autonomo che collabori con il Ministero della PI. (eventualmente anche con il MURST), si avvalga di specifiche e articolate competenze e dell’apporto degli IRRSAE, del CEDE e della BDP, delI’ISTAT, delI’lsfol, dell’istituto di Psicologia del CNR, del Censis, di istituzioni universitarie, ma sia indipendente dal MPI. La soluzione ottimale, in analogia con la prassi seguita negli altri paesi avanzati, è quella di richiedere un’affidabile certificazione ad agenzie indipendenti. Il Servizio nazionale di valutazione avrebbe così anche la funzione di “agenzia di certificazione”, come servizio “esterno”, mentre la sua utilizzazione a fini decisionali compete a quanti gestiscono ai vari livelli le attività formative, in armonia alla già accennata distinzione fra Servizio e Sistema di valutazione.

Non c’è dubbio che in tale prospettiva un’Agenzia o Istituto a carattere pubblico, ma autonomo rispetto al MPI e al MURST, ed allo stesso Governo (in quanto i suoi organi direttivi sono ratificati dal Parlamento), costituisce la soluzione ottimale.

III.2. Tuttavia, se la soluzione sopra delineata verrà reputata tale da comportare tempi troppi lunghi rispetto all’urgenza del problema, sarebbe invece rapidamente realizzabile un provvedimento tale da permettere di avviare assai presto attività operative, ma nel contempo non preclusivo di soluzioni organiche diverse, quale quella dell’Agenzia o Istituto autonomi prospettata sopra. Si tratta di utilizzare con accortezza la normativa vigente che attribuisce al MPI compiti specifici in materia di valutazione. L’art.603 del Decreto legislativo 297/94 (“Testo unico sulla scuola”) stabilisce al primo comma quanto segue:

Nel quadro della definizione di strumenti idonei al conseguimento di una maggior produttività del sistema scolastico ed al raggiungimento di obiettivi di qualità, il Ministero della pubblica istruzione provvede alla determinazione di parametri di valutazione dell’efficacia della spesa che tengano conto dei vari fenomeni che, condizionando l’attuazione del diritto allo studio, si riflettono sui livelli qualitativi dell’istruzione. A tal fine provvede altresì all’individuazione di adeguati metodi di rilevamento dei processi e dei risultati del servizio scolastico, in termini di preparazione generale e preparazione specifica.

Il comma 3 dello stesso articolo così specifica le procedure da seguire:

Per l’acquisizione delle competenze scientifiche e tecnologiche necessarie, per la realizzazione del programma, per l’analisi sistematica dei risultati rilevati e per la verifica dell’idoneità degli interventi disposti, il Ministro della pubblica istruzione si avvale della collaborazione del Centro europeo dell’educazione, della Biblioteca di documentazione pedagogica, degli istituti regionali di ricerca, sperimentazione e aggiornamento educativi, nonché di enti specializzati, universitari e non universitari, pubblici e privati, e di associazioni di tutela dei diritti dei cittadini e della qualità dei servizi.

In base a tale normativa il MPI, è autorizzato a stipulare convenzioni con Enti specificamente qualificati, ciò che in alcuni casi è già avvenuto (per esempio per verifiche relative ai “programmi Brocca” e all’insegnamento della lingua straniera a livello elementare). Si tratterebbe di dare carattere organico e molto più generale e impegnativo a queste procedure tramite l’istituzione da parte del Ministro della P.I. (e per tre membri della Commissione anche di concerto con il Ministro dell’Università e della ricerca scientifica e tecnologica) di un Comitato tecnico scientifico di elevata professionalità e sicura indipendenza, simile a quello previsto dal DPR 303/1995 per i progetti finalizzati all’innovazione nella pubblica amministrazione. Il Comitato dovrebbe:

• individuare le priorità conoscitive rispetto alle quali promuovere l’attività dei Soggetti previsti dal terzo comma del decreto sopracitato;
• definire le linee guida lungo le quali i progetti, compresi quelli di formazione e aggiornamento, dovrebbero essere presentati;
• condurre un’istruttoria dei progetti e proporre al Ministro l’eventuale finanziamento, totale o parziale degli stessi;
• valutarne i risultati finali.

Il Comitato dovrebbe essere sostenuto da un’apposita segreteria tecnico-operativa, incardinata nella Direzione degli affari generali o presso il Gabinetto del Ministro o presso la competente struttura prevista da un eventuale nuovo ordinamento del Ministero. Nel corso della loro realizzazione i progetti dovrebbero essere monitorati amministrativamente da appositi nuclei di valutazione nominati dall’Amministrazione e dei quali potrebbero far parte interni ed esterni all’Amministrazione stessa.

Nel caso auspicabile di una decisione politica favorevole all’istituzione di un ente autonomo e indipendente il Comitato potrebbe proseguire ad interim nella sua azione.

Le linee guida per la presentazione dei progetti dovrebbero prevedere realizzazioni tali da possibilmente stimolare la partecipazione di diversi enti in forma associata o consortile, così da superare una pratica di richieste di collaborazione fatte alla spicciolata dal MPI a singoli enti, da rappresentare soluzioni di sistema e da promuovere una migliore aggregazione di competenze.

Soluzioni del genere dovrebbero comunque preludere alla successiva costituzione la più rapida possibile dell’Istituto o Ente autonomo, come delineato in precedenza. Quest’ultima rimane, infatti, la via maestra, a giudizio unanime della Commissione.

Qualunque sia la soluzione o la sequenza di soluzioni prescelta, sarà indispensabile che sin dall’inizio si provveda alla selezione e alla qualificazione di personale docente da destinarsi al servizio di valutazione a tempo pieno o a tempo parziale, o anche per un tempo aggiuntivo a quello della prestazione scolastica, tramite contratti di diritto privato. Tale personale dovrebbe rimanere di norma aggregato a scuole, distretti, province (o provveditorati) e regioni (o sovraintendenze scolastiche), ma essere a disposizione per tutte quelle rilevazioni che si dovranno condurre per sviluppare preliminarmente strumenti e metodologie e per rispondere ad altre richieste dell’Amministrazione. E’ infatti scarsamente proponibile che le attività sopra previste possano essere svolte ingaggiando personale estraneo alla scuola. Ciò significherebbe, d’altronde, anche rinunciare in gran parte alla possibilità di promuovere capillarmente quella “cultura della valutazione” che si è prospettata come uno degli scopi del progetto.

III.3. Sembra del tutto naturale che il MURST si costituisca anch’esso come interlocutore del Servizio nazionale di valutazione comunque istituito e che richieda allo stesso, pur senza pregiudizio dell’autonomia in materia dei singoli atenei, ricerche e sperimentazioni relative all’orientamento e alla selezione per gli studi universitari e post-secondari in generale.

In effetti la legge 168/88 istitutiva del MURST prevede all’art.4 una stretta collaborazione fra i due ministeri e istituisce una speciale Commissione permanente di studio e consulenza circa i problemi comuni ai due Ministeri o interconnessi. Fra questi problemi c’è ovviamente quello della continuità fra scuola e università, e di conseguenza quello dell’orientamento per gli studi universitari e della selezione ove prevista dalla legge (corsi di diploma e scuole di specializzazione) o comunque effettuata per decisione dei singoli Atenei (come già in vari corsi di laurea).

Diverso e in certo senso più complesso risulta il rapporto con le regioni e con gli enti locali. In particolare le regioni hanno già impegnativi compiti in materia di formazione professionale e artigiana e potrebbero averne di più vasti in forza di innovazioni volte al decentramento più o meno spinto del sistema scolastico. Comunque, le regioni hanno già ora interesse a verificare i livelli formativi, probabilmente assai sperequati, che giungono a realizzare nei corsi di formazione professionale. Sarebbero perciò naturali interlocutrici e “clienti” del Servizio, anche singolarmente.

III.4. Una questione di grande rilevanza connessa con quella degli assetti istituzionali, peraltro indipendente dall’opzione che si sarà fatta al riguardo, è quella della posizione e del ruolo del corpo ispettivo nel Sistema nazionale di valutazione. Si può considerare l’opportunità di collocare gli ispettori o parte di essi nel l’ambito dello stesso Servizio (come già avviene nel Regno Unito), oppure di impegnarli soltanto nel Sistema complessivo di valutazione, sempre quali agenti dell’Amministrazione scolastica o comunque delle autorità centrali e locali responsabili della gestione scolastica, come avviene nella maggioranza degli altri paesi, inclusa la Spagna che ha recentemente istituito un Servizio nazionale di valutazione. L’opinione prevalente della Commissione è che quest’ultima sia l’opzione migliore per l’Italia. Indipendentemente dalla soluzione prescelta, tutti gli ispettori dovrebbero familiarizzarsi con le metodologie e le tecniche apprestate dal Servizio ai fini di utilizzarle per quelle forme di valutazione complesse e circostanziate intese a motivare decisioni operative a livello di sistema scolastico, di settore, di territorio, di singolo istituto. Essi cioè resterebbero istituzionalmente deputati a vigilare sul buon funzionamento delle scuole ed a collaborare con le autorità scolastiche, ed anche con genitori e studenti, nelle decisioni costruttive che si impongono come necessarie o opportune. Tuttavia parte di essi, mantenendo tali funzioni oppure trasferiti a tempo pieno, potrebbero anche utilmente collaborare con il Servizio nelle sue attività, senza con ciò comprometterne la sostanziale autonomia.

IV.VALUTAZIONE DEI COSTI

Vengono valutati i costi per il primo biennio, distintamente per l’ipotesi di affidamento ai soggetti di cui all’art.603, comma 3 del decreto legislativo 297/94 di attività di ricerca, di sviluppo strumenti, rilevazioni, analisi, diffusione e formazione, previa istruttoria da parte di un comitato tecnico-scientifico (tab. 1) e per l’ipotesi di istituzione di un istituto o agenzia nazionale di valutazione (tab. 2). Per quest’ultimo caso, viene ipotizzato anche il costo a regime.

Per la valutazione relativa al primo biennio si sono fatte alcune ipotesi circa l’estensione della rilevazione sul campo, in particolare, si è ipotizzato di sviluppare e somministrare strumenti di valutazione (delle competenze acquisite dagli allievi, di processo, di ambiente socio-culturale ed economico) e di analizzare i risultati ottenuti relativamente a cinque aree di competenza e quattro livelli scolastici. lì numero totale di studenti coinvolti è di 33.000 dei quali 30.000 in 1500 classi o pseudoclassi all’interno di altrettante scuole e 3000 individuati attraverso una procedura di campionamento casuale, per poter valutare l’effetto “scuola” sulla variabilità delle diverse variabili obiettivo.

Parte dei costi potrebbero essere sostenuti dall’amministrazione scolastica, specialmente qualora venisse istituito l’istituto nazionale. Quest’ultima soluzione ha ovviamente un costo maggiore, seppure di poco. Molte delle voci componenti rimangono immutate, ma parte degli oneri per lo sviluppo di strumenti, la formazione e l’analisi dei risultati vengono trasferiti, nella soluzione istituzionale, fra le spese di funzionamento della struttura.

Sempre nel caso dell’ipotesi istituzionale, è da prevedere che, nel corso di cinque anni, la spesa tenda a raddoppiarsi, portandosi su un livello annuale di 10 miliardi, corrispondenti a circa 70 addetti.

L’ipotesi di funzionamento a regime, dopo 10 anni, e il relativo costo saranno largamente condizionati dall’esito dell’attività precedente.