"RACCOLTA DELLE DISPOSIZIONI LEGISLATIVE E AMMINISTRATIVE IN MATERIA DI ISTRUZIONE EMANATE NEL PERIODO 18 MAGGIO 1996 – 19 APRILE 2000 "
Nel periodo di tempo qui considerato la situazione della scuola italiana era particolarmente difficile per diverse cause, esterne ed interne : alcune dovute dal delicato momento politico che aveva portato alla direzione del ministero della pubblica istruzione, nell’arco temporale dal 1988 al 1995, ben 7 ministri , quasi uno ogni anno, e precisamente nell’ordine Giovanni Galloni (1987-1989), Sergio Mattarella (1989-1990), Gerardo Bianco(1990-1991), Riccardo Misasi (1991-1992), Rosa Russo Jervolino (1992-1994), Francesco D’Onofrio (1994-1995) e Giancarlo Lombardi (1995-1996). Ha tuttavia pesato anche la sfiducia generata dai numerosi tentativi di riforma falliti per la breve durata del Parlamento o per la difficoltà di portare a sintesi e attuazione esperienze valide di scuole sperimentali.
Nello stesso tempo si avvertiva, dentro e fuori della scuola, l’esigenza forte di cambiamento che avvicinasse il nostro sistema scolastico a quello dei paesi più avanzati dell’Europa e abbandonasse quell’impianto centralistico e ottocentesco che lo caratterizzava dall’unità d’Italia. I Ministri ne percepivano l’importanza e la necessità, ma la brevità del loro mandato rappresentava un ostacolo per qualsiasi iniziativa.
Il dibattito sulla modernizzazione della scuola italiana era molto avvertito in sede culturale e partecipato dal mondo della scuola. Convegni, seminari, riviste specializzate ne discutevano animatamente. Se ne può attribuire l’avvio iniziale ad una importante iniziativa assunta, alla fine degli anni ’80, dal Ministro Giovanni Galloni, che indisse e organizzò una “Conferenza nazionale sulla scuola” , che poi fu gestita e diretta dal Ministro Sergio Mattarella.
La Conferenza si svolse all’hotel Sheraton di Roma e durò 5 giorni, dal 30 gennaio al 3 febbraio 1990. I lavori furono introdotti dal Ministro Mattarella che, nella sua relazione di oltre 40 pagine, dopo aver elencato numerose esigenze del mondo della scuola, quali l’insegnamento delle lingue straniere, dell’economia e dell’informatica, l’importanza della cultura scientifica e tecnologica, il raccordo con il mondo del lavoro, si soffermò a lungo sul tema centrale della Conferenza: l’autonomia, già presente nei sistemi scolastici ed universitari di molti Paesi europei.
Si trattava del futuro dell’istruzione, sia scolastica che universitaria, che gli studenti rivendicavano con forza durante le occupazioni giovanili delle scuole e delle università. Anche il ministro Ruberti pose al centro della sua azione politica l’attribuzione dell’autonomia per il rilancio delle università italiane.
Tra gli altri interventi importanti della “Conferenza” va menzionato quello del professore Sabino Cassese di cui si ricorda ancora oggi la proposta di “abolire i Provveditorati agli studi” per rompere il legame forte tra il centro ministeriale e la periferia delle scuole in quanto asseriva con autorevolezza che il potere centrale “non doveva gestire, ma fissare gli obiettivi, valutare i processi, correggere le disfunzioni”.
La “Conferenza nazionale sulla scuola”, grazie alla sua risonanza anche nella politica, ebbe, negli anni successivi degli effetti significativi, anche se non risolutivi, sull’introduzione dell’autonomia scolastica. È doveroso ricordare l’importante tentativo del Ministro Rosa Russo Jervolino, che inserì nella legge finanziaria 537/93, all’art. 4, la delega per l’emanazione di decreti legislativi per una completa disciplina dell’autonomia scolastica. Il cambio di governo verificatosi nell’autunno del 1994 fece decadere la delega. Altro importante tentativo fu effettuato dal Ministro Giancarlo Lombardi con la presentazione del disegno di legge n. 1810 “Delega per l’attuazione dell’autonomia scolastica” approvato dal Governo Dini il 9 maggio 1995, che però non concluse l’iter.
In questo quadro, delineato in grandi linee, ebbe inizio la XII Legislatura con la vittoria di un nuovo schieramento di centrosinistra (che prese il nome e il simbolo di Ulivo). L’incarico di formare il Governo fu affidato a Romano Prodi, cattolico, professore di economia industriale, Presidente dell’IRI, l’Istituto per la ricostruzione d’Italia, che controllava tutti i beni industriali del Paese.
Il Presidente Prodi affidò il Ministero della Pubblica istruzione e quello dell’Università al professore di formazione comunista Luigi Berlinguer, docente all’Università di Siena di Fonti del diritto italiano, ed assegnò quattro sottosegretari, nelle persone di Nadia Masini (deputato, insegnante, PDS), Carla Rocchi (senatrice, docente universitario, Verdi-Ulivo), Luciano Guerzoni (deputato, giurista, docente universitario, PDS), Giuseppe Tognon (cattolico, pedagogista).
Il professore Luigi Berlinguer esercitò le funzioni di Ministro dello Stato italiano per quattro anni dal 18 maggio 1996 al 19 aprile 2000, prima, con l’incarico dei due ministeri, nel Governo Prodi (dal 18 maggio 1996 al 21 ottobre 1998) e dopo, con il solo incarico del ministero della pubblica istruzione, nei due Governi D’Alema (dal 22 ottobre 1998 al 19 aprile 2000).
Nei quattro anni di direzione politica e amministrativa, l’azione di governo del Ministro Berlinguer fu di una tale complessità e vastità che non appare possibile riferire in maniera dettagliata, anche se limitatamente alla sola istruzione, se non rinviando alla lettura dei documenti normativi che si trovano nella raccolta qui pubblicata.
Va ricordato preliminarmente che il Ministro Berlinguer, all’inizio della sua azione ministeriale, ebbe la felice intuizione di proporre un progetto complessivo definito nelle grandi linee, da attuare attraverso una molteplicità di atti legislativi e amministrativi. Ciò fu chiamato con un’immagine plastica “un mosaico”. Un progetto ambizioso e difficile da realizzare nel contesto politico italiano che si era quasi sempre mostrato poco affidabile sui temi della scuola. In proposito è sufficiente ricordare quante volte la riforma della scuola secondaria superiore fu presentata e discussa nelle diverse legislature parlamentari senza giungere alla definitiva approvazione.
Al fine di avere un contributo esterno, all’inizio della sua attività di governo della scuola, il Ministro Berlinguer costituì una Commissione di 44 saggi con il compito di fornire indicazioni e suggerimenti in merito ai “Contenuti essenziali della formazione di base”. I lavori della Commissione si svolsero da gennaio a maggio del 1997 e furono sintetizzati dal prof. Roberto Maragliano. La sintesi fu inviata a tutte le scuole per una consultazione ad ampio spettro che coinvolgeva i docenti, i capi di istituto, i genitori , le Accademie e l’Università.
Proprio per la vastità dei provvedimenti emanati si cercherà di illustrare gli aspetti di maggiore rilievo di quell’azione di governo, che hanno segnato un cambiamento nel mondo della scuola con l’intento chiaro di modernizzarla e di avvicinarla alle istituzioni scolastiche dei Paesi più sviluppati dell’Europa.
Per iniziare, è opportuno ricordare” la riforma dell’insegnamento della storia” disposta con il Decreto ministeriale 4 novembre 1996, n. 682, appena sette mesi dopo l’insediamento a viale Trastevere. Il decreto, operativo a partire dal successivo anno scolastico 1997/98, modificava la suddivisione annuale del programma di storia di tutti gli ordini e gradi della scuola italiana, prevedendo l’insegnamento del Novecento nell’ultimo anno di ciascun corso di studio. Il Decreto fu accompagnato dalla Direttiva 4 novembre 1996, n. 681 che prevedeva “attività di formazione in servizio, finalizzate all’acquisizione da parte dei docenti di Storia delle metodologie e degli ausili più idonei all’insegnamento della storia più recente”. Una “mini” rivoluzione che suscito tanta discussione per il timore che i corsi di formazione potessero trasformarsi in corsi di indottrinamento su un periodo storico troppo recente o addirittura ancora appartenente alla cronaca.
Passando all’iniziativa di maggiore rilevanza politica e sociale, e cioè la riforma del sistema scolastico italiano da sistema centralistico a sistema autonomistico, occorre ricordare il contesto dell’attività del Governo Prodi in cui il Ministro Berlinguer riuscì ad inserire il suo progetto di riforma. Un contesto che desse una forte motivazione all’esigenza di riforma del sistema scolastico poteva essere solo quello di una riforma della pubblica amministrazione, di cui la scuola è parte importante.
Proprio con l’inizio della legislatura il Governo presentò,, su proposta del Ministro della funzione pubblica, Franco Bassanini (docente di diritto costituzionale , PDS), un disegno di legge di delega al Governo per la riforma generale della Pubblica Amministrazione, che realizzasse un forte decentramento delle funzioni centrali a una rete di istituzioni statali regionali nell’intento di rispondere alle richieste di federalismo, che come è noto, hanno trovato piena soddisfazione solo nel 2001 con la legge costituzionale di riforma del titolo V della Costituzione.
Dopo un ampio dibattito, il Parlamento approvò la legge 15 marzo 1997, n.59 (Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle Regioni ed Enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa) che contiene uno specifico articolo (art. 21) dedicato integralmente all’introduzione dell’autonomia delle istituzioni scolastiche e degli istituti educativi, con la specifica previsione di attribuire progressivamente le funzioni dell’Amministrazione centrale e periferica della pubblica istruzione in materia di gestione dei servizi di istruzione , nonché la personalità giuridica, a tutte le istituzioni scolastiche( comma 1). Lo stesso articolo 21, al comma 2, prevede una modalità di attuazione delle disposizioni sull’autonomia scolastica , in deroga a quella prevista dalla stessa legge 59/1997 , e cioè la delega legislativa, mediante l’emanazione di “uno o più regolamenti da adottare ai sensi dell’articolo 17 , comma 2, della legge 23 agosto 1988,n. 400, e cioè una procedura più snella e più rapida.
Premesso che per una elencazione completa dei provvedimenti attuativi dell’art. 21 si rinvia alla lettura della scheda specifica sull’autonomia scolastica, qui pubblicata, si menzionano alcuni provvedimenti più significativi:
- D.P.R. 18 giugno 1998, n.233 Regolamento recante norme per il dimensionamento ottimale delle istituzioni scolastiche e per la determinazione degli organici funzionali dei singoli istituti (detto anche Razionalizzazione della rete scolastica)
- Decreto Legislativo 6 marzo 1998, n. 59 Disciplina della qualifica dirigenziale dei capi di istituto delle istituzioni scolastiche autonome
- D.P.R. 8 marzo 199, n.275 Regolamento recante norme in materia di autonomia delle istituzioni scolastiche
- Decreto Legislativo 30 giugno 1999, n. 233 Riforma degli organi collegiali territoriali della scuola
- Decreto Ministeriale 26 giugno 2000, n.234 Regolamento recante norme in materia di curricoli nell’autonomia delle istituzioni scolastiche ai sensi dell’art,8 del D.P.R. 8 marzo 1999, n.275
- Decreto Ministeriale 1° febbraio 2001, n. 44 Regolamento concernente le “Istruzioni generali sulla gestione amministrativo-contabile delle istituzioni scolastiche”
Altri provvedimenti riguardanti la gestione del sistema istruzione furono emanati in attuazione della delega al Governo contenuta nella legge 59/1997, e precisamente:
- Decreto Legislativo 31 marzo 1998, n.112 Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle Regioni e agli Enti locali in attuazione del capo I della legge 57/1997 (parte relativa alla scuola)
- Decreto Legislativo 20 luglio 1999, n.258 Riordino del Centro europeo dell’educazione , della Biblioteca di documentazione pedagogica e trasformazione in Fondazione del Museo nazionale della scienza e della tecnica “Leonardo da Vinci, a norma dell’articolo 11 della legge 57/1997
- D.P.R. 21 settembre 2000, n.313 Regolamento recante organizzazione dell’Istituto nazionale per la valutazione del sistema dell’istruzione attuativo degli 1 e 3 del D.Lvo 258/1999
- D.P.R. Regolamento di organizzazione dell’Istituto nazionale di documentazione per l’innovazione e la ricerca educativa a norma degli articoli 2 e 3 del D.Lvo 258/1999
- D.P.R. 6 marzo 2001, n.190 Regolamento concernente l’organizzazione degli Istituti regionali di ricerca educativa a norma dell’articolo 76 del D.Lvo 30 luglio 1999, n.300
- D.P.R. 6 novembre 2000, n. 347 Regolamento recante norme di organizzazione del Ministero della pubblica istruzione
Un notevole sostegno all’attuazione dell’autonomia scolastica fu dato dai finanziamenti provenienti dalla legge n.440 del 18 novembre 1977 che istituì “Un fondo per l’arricchimento e l’ampliamento dell’offerta formativa e per gli interventi perequativi” della consistenza di 400 miliardi di lire per l’anno 1998 e di 345 miliardi per gli anni successivi a partire dal 1999.
L’azione riformatrice non si limitò all’introduzione dell’autonomia scolastica, ma sulla base delle esperienze della sinistra sulle problematiche educative si estese a tutti i campii dell’istruzione, dai cicli scolastici con la relativa articolazione dei percorsi di istruzione al diritto allo studio e alle attività complementari e integrative nelle scuole ,dagli studenti con lo Statuto delle studentesse e degli studenti, ai docenti e al personale tutto della scuola, dall’edilizia scolastica alle tecnologie educative ,dalla scuola non statale alla parità scolastica, dalla riforma degli esami di Stato di maturità all’educazione permanente degli adulti, dall’istruzione e formazione tecnica superiore all’obbligo di frequenza di attività formative e all’elevamento dell’obbligo scolastico.
Tutto questo fu possibile grazie all’intervento mirato dell’Unione Europea, che dal 1993 indicò agli Stati membri una serie di indirizzi sulla Formazione e sull’Istruzione:
- Settembre 1993 – Libro verde sulla dimensione europea dell’educazione
- Dicembre 1993 – Libro bianco sulla crescita, competitività, occupazione.
- Marzo 2000 – Consiglio Europeo di Lisbona.
Il senso del complesso riformatore si colloca nell’alveo del collegamento delle istanze di rinnovamento culturale che venivano dal Paese con quelle provenienti dall’Europa e di aver realizzato, in poco tempo e con una mole di interventi mai visti nella storia della scuola italiana, un progetto di ammodernamento dei sistemi di istruzione e di formazione professionale collocando la scuola e l’università nel contesto europeo con un ruolo di rinnovato protagonismo, restituendo a studenti e docenti una prospettiva di crescita basata su un bagaglio concettuale e cognitivo variegato, ma al contempo unitario, all’altezza dei bisogni del nuovo millennio.
Nota
La raccolta del materiale e la sua sistemazione e ripartizione in 12 parti sono state effettuate da:
- Dott. Giovanni Trainito , dirigente generale del MIUR in pensione
- Prof.ssa Lucia Dutto, dirigente scolastico in pensione
- Prof. Luigi Cagnazzo, docente di scuola secondaria in pensione
Ha collaborato al lavoro preparatorio:
- Gianna Ferrante, assistente amministrativo – Miur