Direttiva n. 307 del 21 maggio 1997 Avvio del servizio nazionale per la qualità dell’educazione

Circolare Ministeriale n. 403 del 26 gugno 1997

Oggetto: Servizio Nazionale per la qualità dell’istruzione – Trasmissione direttiva n. 307 del 21 maggio 1997 (con allegato documento)

Direttiva n. 307 del 21-5-1997

Visto il Decreto Leg.vo 3-2-1993, n. 29 e successive modificazioni e integrazioni;

Visto il Decreto Leg.vo 164-1994, n. 297 con il quale è stato approvato il testo unico delle disposizioni legislative vigenti in materia di istruzione relative alle scuole di ogni ordine e grado ed in particolare l’art. 603 dedicato ai parametri di valutazione della produttività del sistema scolastico;

Vista la Legge 15 marzo 1997, n. 59;

Considerato il rilievo della qualità dell’offerta formativa come strumento indispensabile di governo dei processi innovativi avviati dall’autonomia scolastica;

Considerata l’utilità di portare a conoscenza e rendere fruibili i risultati delle ricerche condotte, in materia di valutazione, in ambito internazionale con particolare riguardo a quelle realizzate dall’Organizzazione per la Cooperazione e Io Sviluppo Economici (OCSE) e dall’Unione Europea;

Rilevata l’esigenza di avviare attività di supporto e verifica della qualità del prodotto educativo;

Rilevata l’opportunità di dare una coerenza complessiva alle suddette attività anche attraverso una progettazione ed una gestione intersettoriale delle medesime;

Considerata la necessita di dare alla gestione delle iniziative a tal fine organizzate snellezza e rapidità;

Considerato che il Centro Europeo dell’Educazione, istituito a norma del DPR 31-5-1974, n. 419, si configura come ente strumentale del Ministero della Pubblica Istruzione e include tra i suoi compiti istituzionali i problemi dell’apprendimento e della relativa valutazione

Emana la seguente direttiva

Art. 1

È istituito un Comitato di coordinamento costituito dal Capo di Gabinetto, dai Direttori Generali del Personale e degli affari generali e amministrativi, dell’Istruzione Classica, scientifica e magistrale, dell’Istruzione Tecnica, dell’istruzione Professionale, dell’Istruzione Secondaria di 1° grado, dell’istruzione Elementare, dell’istruzione Media non statale, per gli Scambi culturali; dai Capi degli Ispettorati: dell’Istruzione Artistica e dell’Educazione fisica e sportiva; dal Capo del Servizio per la scuola materna, dal Coordinatore dell’Ufficio studi, bilancio e programmazione.

I dirigenti apicali membri predetto Comitato, in caso di impedimento a partecipare alle riunioni, delegano un dirigente a rappresentarli.

Alle riunioni del predetto Comitato partecipa il presidente del CEDE.

Il Comitato è presieduto dal Ministro o, in sua vece, dal Capo di Gabinetto.

I servizi di segreteria del Comitato sono assicurati dall’Ufficio del Gabinetto.

Il Comitato ha il compito di:

formulare proposte in ordine all’individuazione degli obiettivi dell’azione di valutazione assicurando unità di indirizzo;
elaborare le linee di intervento nei diversi settori scolastici nonché in quelli di comune interesse;
esaminare i progetti operativi del CEDE per verificare le congruenze rispetto agli obiettivi e alle linee di intervento determinati;
definire i necessari raccordi con il sistema informativo del Ministero.

Art. 2

Sulla base delle linee di indirizzo e programmazione definite dal Comitato di cui all’art. 1, la conseguente realizzazione dei programmi e delle attività è affidata al CEDE, presso il quale è istituito un Servizio Nazionale per la qualità dell’istruzione.

Il CEDE si avvarrà della collaborazione della BDP e degli IRRSAE nonché, mediante specifiche convenzioni, di enti specializzati pubblici e privati.

In relazione alle modalità di attuazione previste nei progetti il CEDE potrà altresì avvalersi degli Uffici centrali e periferici dell’Amministrazione, ivi comprese le segreterie di coordinamento degli ispettori tecnici.

Presso il CEDE è costituito, su designazione del Ministro della Pubblica Istruzione, un Comitato tecnico scientifico con il compito di definire i riferimenti metodologici anche in relazione ad indicatori ed esperienze internazionali, di sovrintendere all’attuazione di programmi di attività, di predisporre relazioni sui problemi oggetto di valutazione.

Gli atti necessari per i lavori del Comitato tecnico scientifico, ivi compresi quelli relativi al trattamento di viaggio e di missione nonché eventuali compensi, sono a carico del CEDE.

Art.3

È costituito presso l’Ufficio di Gabinetto un Nucleo di raccordo con funzioni di interfaccia tra l’attività del Comitato di coordinamento e il CEDE.

Il predetto Nucleo è composto dal dirigente amministrativo dell’ufficio di Gabinetto competente, che lo presiede, da due ispettori tecnici, nonché da rappresentanti delle strutture amministrative interessate alle specifiche iniziative da determinare di volta in volta.

Art. 4

La Direzione Generale del Personale, quale Direzione istituzionalmente preposta alla vigilanza sul CEDE, provvederà alle operazioni amministrativo-contabili conseguenti alle deliberazioni adottate dal Comitato di cui all’art. 1.

Art. 5

Le spese relative alla realizzazione dei programmi e delle attività sopraindicati graveranno sul capitolo 1122 del bilancio del Ministero della Pubblica Istruzione.

Documento per l’avvio del servizio nazionale per la qualità dell’educazione

Premessa

La conoscenza degli elementi fondamentali del servizio scolastico e la loro valutazione in termini di efficacia dei risultati ha rappresentato – nell’esperienza della gran parte dei paesi ad economia avanzata – uno strumento fondamentale per il rinnovamento delle politiche educative e il migli6ramento della qualità dell’educazione.

Il tema della qualità dell’educazione è divenuto oggetto d’attualità politica nel momento in cui si è cominciato a prendere coscienza del peso sempre più rilevante della variabile “educazione” nel processo di sviluppo economico e sociale.

Le azioni realizzate costituiscono oggi un patrimonio di riferimento fondamentale sia per conoscere le finalità perseguite, le soluzioni organizzative adottate e i risultati ottenuti, sia per approfondire l’impatto che hanno avuto sull’educazione in generale.

Le strade percorse nei diversi Paesi per giungere a disporre di interventi sistematici e permanenti di osservazione e di verifica della produttività delle scuole sono state diverse, e, pur nella consapevolezza di un’accentuata internazionalizzazione de processi formativi, riflettono singoli contesti nazionali, tradizioni esistenti nel campo della valutazione scolastica, orientamenti della professione docente, rilievo politico dato alle questioni educative.

In Italia, solo recentemente dopo anni di dibattito e di riflessioni, il problema ha trovato accoglienza a livello politico. Momenti significativi sono stati la Conferenza Nazionale sulla Scuola del 1990, la ricognizione, compiuta sui sistemi nazionali di valutazione nel 1991, la proposta organica sulla scuola ai sensi dell’art. 8 DL n. 35 del 13 febbraio 1993.

Questo ritardo, tuttavia, consente di far tesoro dell’esperienza compiuta da altri; si deve comunque prevedere un lungo processo di avvicinamento, durante il quale è necessario creare le condizioni per avviare un disegno progettuale ed operativo che riscuota il consenso di tutti i soggetti interessati, per capitalizzare competenze ed esperienze con progetti pilota e rendere disponibili nuovi ed adeguati strumenti.

Termini essenziali di riferimento di questo nuovo scenario sono:

il superamento dell’insuccesso scolastico, in quanto limite alla formazione ed al mantenimento delle risorse del Paese, considerato sia nelle sue manifestazioni patologiche (ripetenze ed abbandoni) sia nelle forme di latenza (deficit formativi, bisogni ignorati, dispersione strisciante);
il recupero di funzionalità dell’organizzazione scolastica da un lato con il superamento delle situazioni di disagio strutturale, dall’altro con la definizione di standard di qualità del servizio;
la trasparenza nel rapporto tra società civile e istituzione tenendo conto, nei processi di governo delle scuole, anche dell’apprezzamento da parte dell’utenza;
il consolidamento dell’innovazione strutturale;
la qualificazione della spesa pubblica per l’educazione.

Con più specifico riguardo al sistema scolastico italiano tre principali categorie di esigenze valutative si sono venute delineando nel corso dell’ultimo decennio:

la disponibilità di un flusso costante di informazioni sulle caratteristiche della popolazione scolastica e sul livello delle conoscenze e competenze conseguito dagli allievi;
l’analisi dei modi di funzionamento delle scuole nonché dell’incidenza delle variabili socio-economiche e culturali del contesto in cui esse operano sulle attività di formazione;
lo studio dei fattori cognitivi, emotivi e di personalità che incidono sul rapporto docenti-discenti e sull’attività delle istituzioni educative in genere.

Principali compiti del servizio per la qualità dell’educazione

La verifica della qualità del prodotto educativo costituisce strumento indispensabile di governo dei processi di riorganizzazione avviati dall’autonomia, fattore determinante di razionalizzazione dell’investimento pubblico nella formazione e di adeguamento delle risorse agli obiettivi dello sviluppo, elemento di garanzia circa la trasparenza delle politiche educative.

Anche se in una prima fase di avvio graduale del Servizio sarà opportuno selezionare prioritarie aree di intervento, occorrerà in prospettiva operare per un sistema integrato di valutazione.

La valutazione dovrà pertanto essere multifattoriale e includere non solo la verifica dei livelli di apprendimento ma anche la valutazione dei processi, comprenderà sia gli aspetti quantitativi che quelli di tipo qualitativo; dovrà in sostanza rendere conto delle condizioni strutturali di disagio, di normalità o di eccellenza in cui maturano determinati esiti, in riferimento sia ai livelli di apprendimento che ai livelli di qualità del servizio. Inoltre, per essere “di sistema”, dovrebbe essere in grado di estendersi “al di fuori del sistema scolastico”, ed occuparsi perciò anche dei rapporti tra il sotto-sistema sociale e produttivo.

Scopo fondamentale di un Sistema di valutazione è dunque quello di valutare lo stato e l’efficacia del sistema formativo del Paese nelle sue articolazioni e a tutti i suoi livelli, alfine di suggerire i necessari miglioramenti anche a confronto con comparabili situazioni di altri paesi.

Nel rinnovato quadro di sviluppo e di governo delle autonomie scolastiche, l’autovalutazione può costituire elemento innovativo di verifica del processo educativo nel suo complesso e delle attività didattiche ai vari livelli (per dare risposta agli studenti nel contesto della propria classe, ai docenti rispetto alla scuola, alla singola unità scolastica in relazione ai bisogni dell’utenza e della domanda del territorio).

L’autovalutazione diviene altresì elemento determinante per una maggiore consapevolezza dei processi educativi in atto per una più motivata ed efficace partecipazione dei singoli attori.

In questo ambito, al Servizio nazionale per la qualità dell’educazione competono in particolare e prioritariamente i seguenti compiti:

fornire strumenti metodologici adeguati per promuovere processi di apprendimento consapevoli e conseguenti capacità di autovalutazione;
studiare e scegliere anche in collaborazione con istituzioni internazionali, i necessari “indicatori” di risorse, di processo, di prodotto e contestuali (demografici, economici e socio-culturali) e le metodologie di rilevazione più affidabili, acquisendo sistematicamente materiali e strumenti esistenti, adattandoli e validandoli;
sviluppare direttamente, validare, tarare e diffondere ulteriori strumenti di accertamento del profitto (anche in più forme parallele) nonché strumenti atti a rilevare lo stato e le condizioni di funzionamento del sistema scolastico per cui l’informazione non sia già disponibile;
reperire, adottare o elaborare ex novo strumenti atti a sondare lo sviluppo cognitivo, la maturazione personale, soprattutto al fine di individuare eventuali stati di disagio giovanile;
rendere possibili ed attuare rilevazioni su campioni rappresentativi della realtà scolastica in funzione di comparazioni internazionali e in ambito nazionale anche al fine di “tarare” i diversi strumenti in vista di una loro utilizzazione autonoma da parte delle istituzioni scolastiche;
sviluppare strumenti atti a rilevare i livelli di soddisfazione di studenti, loro famiglie e opinione pubblica nei confronti del servizio scolastico;
mettere tale strumentazione ed eventualmente l’informazione con essa raccolta a disposizione delle scuole e in genere di chi ha il compito di governare il sistema formativo, a livello centrale e locale, a fini di autovalutazione ed eterovalutazione;
operare su richiesta delle autorità scolastiche e universitarie rilevazioni significative relative a specifici livelli scolastici e/o tipi di scuole;
selezionare e formare personale idoneo allo sviluppo delle attività predette, al fine di costituire un’adeguata rete operativa sul territorio.

E’ da sottolineare che i risultati delle rilevazioni effettuate dal servizio non possono essere resi pubblici a livello individuale né avere effetti amministrativi diretti.

Prime possibili aree di intervento

All’interno del rinnovato quadro istituzionale sarà necessario operare sulle sottoindicate prioritarie aree di intervento:

Selezione e raccolta di modelli e strumenti a supporto dei processi autovalutativi.
Costituzione di un archivio valutativo a servizio delle scuole.
Formazione di esperti su problemi della valutazione.
Identificazione delle variabili da rilevare, tenendo in considerazione quelle generalmente presenti nei principali rapporti internazionali sull’istruzione (in particolare OCDE e IFA).
Definizione di un modello della popolazione scolastica sulla base del quale sia possibile effettuare campionamenti secondo un certo numero di criteri in parte stabili (aree geografiche, tipologie di insediamento, contesto socio-economico ecc.), in parte da precisare a seconda di specifiche necessità che saranno prospettato da parte dell’Amministrazione scolastica.
Progettazione e realizzazione di uno strumentario per le rilevazioni concernenti l’ambito delle competenze e delle abilità acquisite dagli allievi, delle variabili descrittive di sfondo e delle condizioni dell’intervento didattico.
Progettazione di un sistema di archivi automatizzati orientati alla valutazione, in funzione sia di ricerca, sia di servizio. Il sistema dovrà contenere elementi di prova richiamabili secondo le necessità (item banking). Dovrà inoltre fornire serie sincroniche e diacroniche di dati, al fine di descrivere lo stato relativo ad aspetti determinati dell’istruzione, ma anche le tendenze in corso di sviluppo.
Realizzazione, in collaborazione con gli IRRSAE, delle strutture decentrate per la rilevazione dei dati.
Messa a punto di una speciale struttura di sostegno per lo svolgimento delle prove di esame o comunque per verifiche a carattere riassuntivo che coinvolgano un numero consistente di allievi.
Collaborazione con istituzioni internazionali che perseguano intenti, simili per la conduzione di indagini comparativo.
Definizione di procedure standard per il trattamento dei dati valutativi, con relativi programmi automatizzati.
Formazione di esperti sui problemi della valutazione.

Archivio docimologico per l’autovalutazione delle scuole

– Linee di un progetto

Il passaggio dell’organizzazione scolastica dalle forme attuali e quelle in corso di definizione centrate sull’autonomia delle scelte formative comporta che le scuole siano in condizione di operare scelte a partire dall’analisi delle condizioni di intervento e di verificare con continuità l’efficacia delle soluzioni individuate, ed occorre anche che tali verifiche possano fondarsi su criteri non eccessivamente subalterni alle particolari condizioni in cui l’intervento di formazione si attua. Di conseguenza, il giudizio che le scuole sono chiamate ad esprimere sulla qualità della proposta formativa che sono state in grado di esprimere (è come dire la loro autovalutazione) va, per un certo numero di aspetti, riferito a parametri la cui validità spaziale si estenda oltre i confini territoriali dai quali provengono gli allievi. Diventa perciò una condizione strutturale per l’autonomia, la disponibilità di una strumentazione valutativa alla quale le scuole possano far riferimento.

Le soluzioni possibili per offrire alle scuole criteri dei quali hanno bisogno per autovalutarsi sono fondamentalmente di due tipi: il primo consiste nel fornire ad se prove che si definiscono appunto “di criterio”, accompagnate cioè da indicazioni per stabilire su una scalata predefinita; il livello dei risultati conseguiti da ciascun allievo; la seconda soluzione consiste nel proporre alle scuole materiale qualificato da un punto di vista docimologico, lasciando ad esse di selezionare ciò che meglio corrisponde alle scelte effettuate. Certamente questa seconda via è molto più impegnativa, ma non c’è dubbio che consenta di valorizzare in misura assai più ampia la capacità progettuale e tecnica delle scuole.

L’opzione a favore di questa seconda via e alla base delle linee per un progetto di Archivio Docimologico per l’Autovalutazione delle Scuole che qui si presenta. Questo Archivio dovrebbe contenere un gran numero di elementi di prova (in prospettiva, varie decine di migliaia). Tali elementi di prova (o item, come sono generalmente indicati nel lessico docimologico) sono immessi nell’archivio accompagnati tra serie di marcatori: la prima serie si riferisce alle caratteristiche docimologiche dell’elemento (difficoltà, discriminatività, distrattività); la seconda serie alle caratteristiche didattiche (l’obiettivo cognitivo, il suo posizionamento nel curricolo, la valenza iniziale, formativa o sommativa, nel processo di apprendimento); infine, la terza serie presenta indicazioni di contesto (per esempio la dominanza italotona o dialettofona, urbana o rurale eccetera). L’Archivio dovrà essere consultabile in rete dalle scuole tramite una chiave di accesso. Le scuole esporranno, in linguaggio assai prossimo a quello naturale, le loro esigenze di valutazione indicando anche il valore dei marcatori che considerano più rispondente alle loro esigenze. Il citato Archivio proporrà il materiale di cui dispone, all’interno del quale le scuole saranno libere di selezionare ciò che preferiscono, scaricandolo sempre attraverso la rete. Alle scuole si chiede soltanto di fornire all’Archivio i risultati ottenuti tramite l’utilizzazione del materiale selezionato. La validità della chiave di accesso viene pertanto sospesa fin quando tale condizionale non sia stata osservata. L’Archivio tornirà comunque assistenza nel trattamento dei dati ottenuti, al fine di porre le scuole in grado di ricevere le indicazioni delle quali hanno effettivamente bisogno. Per l’alimentazione dell’Archivio, si provvederà alla costituzione presso il CEDE di un Centro di validazione, che si avvarrà per le verifiche sul campo, della collaborazione di un gruppo di scuole-laboratorio. Scuole, insegnanti, associazioni saranno liberi di proporre materiali per l’Archivio. Essi saranno tuttavia immessi nella rete solo dopo che siano state verificate sul campo le loro caratteristiche.

Se lo scopo prioritario dell’archivio è di consentire l’autovalutazione delle scuole, non meno importante sarà la possibilità di favorire la crescita della competenza valutativa all’interno del sistema scolastico, attraverso la messa in comune, con la mediazione del Centro di validazione, delle migliori esperienze realizzate all’interno del sistema scolastico. La qualità del servizio offerto dall’Archivio si gioverà inoltre dei dati di ritorno forniti dalle scuole, incrementandosi attraverso l’uso.

La costituzione del predetto Archivio al servizio delle scuole potrebbe essere la prima area di intervento. In tal caso l’amministrazione provvederà per il relativo affidamento dell’incarico al CEDE.

Ministero della Pubblica Istruzione

Per un Sistema Nazionale di Valutazione

Relazione conclusiva della Commissione tecnico-scientifica

(D.M. 296/96 e D.M.328/96)

La Commissione, presieduta dal Prof. Aldo Visalberghi, è composta come di seguito indicato:

Prof. Aldo VISALBERGHI – Docente Università La Sapienza di Roma.

Dr. Giorgio ALLULLI – Esperto ISFOL.

Prof.ssa Lucia BONCORI – Docente Università La Sapienza di Roma.

Dr. Sebastiano BAGNARA – Direttore istituto Psicologia C.N.R.

Prof.ssa Maria CORDA COSTA – Docente Università La Sapienza di Roma.

Prof. Mario FIERLI – Ispettore Tecnico.

Prof. Giovanni GIARDIELLO – Direttore Didattico IRRSAE Piemonte.

Prof. Mauro LAENG – Direttore Museo Didattico III Università di Roma.

Prof. Umberto MARGIOTTA – Presidente C.E.D.E.

Dr. Maurizio SORCIONI – Esperto CENSIS.

Prof. Benedetto VERTECCHI – Docente III Università di Roma.

Prof. Alberto ZULIANI – Presidente ISTAT.

Prof. Giovanni BIONDI – Presidente della Biblioteca di Documentazione Pedagogica di Firenze.

I. PREMESSA

Le esigenze valutative del sistema scolastico italiano, come si sono venute delineando nel corso dell’ultimo decennio, comprendono:

1) la disponibilità di un flusso costante di informazioni sulle caratteristiche della popolazione scolastica e sul livello delle conoscenze e competenze conseguito dagli allievi;

2) l’analisi dei modi di funzionamento delle scuole nonché dell’incidenza delle variabili socio-economiche e culturali dal contesto in cui esse operano sulle attività di formazione:

3) lo studio dei fattori cognitivi, emotivi e di personalità che incidono sul rapporto docenti-discenti e sull’attività delle istituzioni educative in genere.

Esse emergono anche in rapporto a esperienze di innovazione e modernizzazione avviate a livello nazionale o anche locale, talvolta collegate ad attività internazionali o a realizzazioni in corso in altri paesi.

L’Italia ha, ad esempio, partecipato negli ultimi trent’anni a diverse indagini comparative IEA (Intemationai Association for the Evaluation of Educationai Achievement) sul profitto scolastico, con esiti che hanno preoccupato in molti casi opinione pubblica ed esperti. Partecipa dal 1986 alle attività del CERI-OCSE per la rilevazione di comparabili “indicatori” di rilevanza educativa, inclusi quelli relativi al profitto conseguito (Progetto INES).

Rendono ulteriormente urgente l’istituzione di un Sistema nazionale di valutazione:

a) il progressivo e assai deciso orientamento verso l’autonomia di tutte le istituzioni scolastiche sia sul piano amministrativo e gestionale, sia in materia di progettazione e di conduzione delle attività didattiche e la conseguente esigenza di compararne i risultati nelle competenze fondamentali;

b) l’esigenza di monitorare le attività di progettazione e programmazione educativa e didattica nella loro espressione attuativa a livello sia di classe sia di istituto;

c) la necessità di accompagnare con piani di verifica le sperimentazioni e le innovazioni di strutture e contenuti che si stanno realizzando osono in progetto di realizzazione;

d) l’opportunità di una verifica omogenea circa i livelli formativi raggiunti sia per corroborare all’interno la validità legale dei titoli di studio, sia per facilitare la mobilità dei lavoratori soprattutto in ambito europeo.

L’esigenza di istituire un Sistema nazionale di valutazione si profila altresì in relazione alla problematica della “parità” fra scuole statali e non statali. Sarà, inoltre, importante disporre di strumenti attendibili di rilevazione dei livelli conseguiti in larghi settori di competenza nei particolari indirizzi del sistema, inclusi quelli professionali e di alternanza fra scuola e lavoro.

E significativo che istituzioni di rilevanza nazionale quali il Centro Europeo dell’Educazione (CEDE), la Fondazione CENSIS (Centro Studi Investimenti Sociali), la Biblioteca di Documentazione Pedagogica di Firenze (BDP) ed anche una Commissione istituita dal Ministro Iervolino, abbiano delineato spontaneamente o per incarico governativo proposte più o meno dettagliate circa la prospettiva di creare in Italia un Servizio o Sistema Nazionale di Valutazione (SNV). I due termini vengono usati in modo pressoché intercambiabile, anche se andrebbe osservato che “Sistema” è termine più comprensivo di “Servizio” e può ben denotare la sinergia, appunto “sistematica”, fra attori responsabili della politica scolastica e una o più istituzioni scientificamente attrezzate per espletare il «servizio» di fornire dati e strumenti rilevanti ai fini di una “valutazione” autonoma del “prodotto” scolastico, suscettibile eventualmente di orientare programmi di concreto intervento.

La Commissione ha tenuto conto di alcuni motivi ispiratori delle precedenti proposte, con particolare riguardo alla complessa problematica relativa alle opzioni possibili al fine di assicurare al servizio l’autonomia e l’indipendenza indispensabili.

II. COMPITI DEL SERVIZIO NAZIONALE DI VALUTAZIONE

II.1. Scopo fondamentale di un Sistema di valutazione è dunque quello di valutare lo stato e l’efficienza del sistema formativo del Paese nelle sue articolazioni e a tutti i suoi livelli, al fine di suggerire i necessari miglioramenti anche a confronto con comparabili situazioni di altri paesi.

In questo ambito, al Servizio nazionale di valutazione competono in particolare e prioritariamente i seguenti compiti:

a) studiare e scegliere anche in collaborazione con istituzioni internazionali, i necessari “indicatori« di risorse, di processo, di prodotto e contestuali (demografici, economici e socioculturali) e le metodologie di rilevazione più affidabili, acquisendo sistematicamente materiali e strumenti esistenti, adattandoli e validandoli;

b) sviluppare direttamente, validare, tarare e diffondere ulteriori strumenti di accertamento del profitto (anche in più forme parallele) nonché strumenti atti a rilevare lo stato e le condizioni di funzionamento del sistema scolastico per cui l’informazione non sia già disponibile;

c) reperire, adottare o elaborare ex novo strumenti atti a sondare lo sviluppo cognitivo, la maturazione personale, l’acquisizione di dinamiche “prosociali” della personalità, soprattutto al fine di individuare eventuali stati di disagio giovanile;

d) rendere possibili ed attuare rilevazioni su campioni rappresentativi della realtà scolastica in funzione di comparazioni internazionali e in ambito nazionale anche al fine di “tarare” i diversi strumenti in vista di una loro utilizzazione autonoma da parte delle istituzioni scolastiche;

e) sviluppare strumenti atti a rilevare i livelli di soddisfazione di studenti, loro famiglie e opinione pubblica nei confronti del servizio scolastico;

f) mettere tale strumentazione ed eventualmente l’informazione con essa raccolta a disposizione delle scuole e in genere di chi ha il compito di governare il sistema formativo, a livello centrale e locale, a fini di autovalutazione ed eterovalutazione;

g) operare su richiesta delle autorità scolastiche e universitarie rilevazioni significative relative a specifici livelli scolastici e/o tipi di scuole;

h) selezionare e formare personale idoneo allo sviluppo delle attività predette, al fine di costituire un’adeguata rete operativa sul territorio;

i) impiegare, in tutto o in parte, tale personale per le proprie attività;

I) contribuire a promuovere, anche avvalendosi di tale personale, una “cultura della valutazione” capace fra l’altro di stimolare attività congruenti, su scala locale e di istituto, eventualmente con lo sviluppo di altri strumenti di valutazione.

II.2. Le funzioni elencate in precedenza sono tutte, prevalentemente, di servizio alle concrete attività scolastiche, e come tali dovrebbero venir percepite anzitutto da insegnanti, allievi, famiglie e opinione pubblica in generale.

I risultati delle rilevazioni effettuate dal servizio non dovrebbero essere resi pubblici al livello individuale (scuole, classi e persone), né avere effetti amministrativi diretti.

Occorre notare che, per valutare l’efficienza di una scuola, non si può tener conto Solo dei livelli di profitto conseguiti dai suoi allievi, ma anche delle Situazioni di partenza e delle condizioni dell’ambiente socioculturale, incrociando a tale scopo reti anche complesse di indicatori diversi.

Andrà fatto ogni sforzo per contrastare il pregiudizio ancora diffuso contro le “prove oggettive”, tacciate di meccanicismo. La “validità” dei vari strumenti dovrà trovare dimostrazione persuasiva anche di là dalla cerchia ristretta dei tecnicamente esperti e, d’altra parte, andrà debitamente divulgata la gamma degli strumenti apprestati o in via di apprestamento. In gran maggioranza questi dovrebbero essere centrati sul singolo allievo come “unità di analisi” fondamentale, ma saranno anche da adottare o apprestare ex novo strumenti volti a rilevare situazioni di gruppo ed “ambientali” e ciò in modo particolare a livello di scuola materna dove la valutazione delle acquisizioni individuali è difficile e soprattutto inopportuna, ma anche ad altri livelli scolastici per accertare importanti variabili di processo.

III. ASSETTI ISTITUZIONALI

III.1. L’importanza, la complessità e la delicatezza delle funzioni previste per la nuova struttura esigono che il Servizio nazionale di valutazione venga costituito fin dall’inizio in forma di istituzione autorevole autonoma e indipendente, anche se la piena operatività potrà essere raggiunta solo progressivamente, secondo scadenze opportunamente prestabilite.

Perciò si è largamente discusso anche in sede di Commissione dell’opportunità di istituire una autorità di garanzia in materia. Ma authorities e garanti, a parte la loro natura giuridico-istituzionaIe in generale non ben definita neppure negli Stati Uniti (antesignani in materia), sono corpi ristretti quanto a personale e funzioni. Più proponibile sembra la forma di un Ente autonomo o Agenzia largamente operante sul territorio.

La soluzione ottimale è certamente quella di un’Agenzia o di un Istituto a carattere pubblico, ma comunque dotati di larga autonomia organizzativa e di flessibilità gestionale, finanziati dallo Stato, aventi, a livello di strutture direzionali, esperti di alto prestigio.

Si suggerisce, in proposito, il ricorso ad emendamenti integrativi di disegni di legge già presentati al Parlamento ed in particolare al disegno di legge che prevede “Delega al governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali per la riforma delle pubbliche amministrazioni e per la semplificazione amministrativa”. Opportuni emendamenti integrativi potrebbero conferire una delega al governo per la creazione di un Istituto nazionale di valutazione dell’attività formativa. Lo stesso potrebbe avvenire in sede di discussione del disegno di legge ministeriale sulle autonomie scolastiche.

In ogni caso, verrebbe richiesto di istituire un ente autonomo che collabori con il Ministero della PI. (eventualmente anche con il MURST), si avvalga di specifiche e articolate competenze e dell’apporto degli IRRSAE, del CEDE e della BDP, delI’ISTAT, delI’lsfol, dell’istituto di Psicologia del CNR, del Censis, di istituzioni universitarie, ma sia indipendente dal MPI. La soluzione ottimale, in analogia con la prassi seguita negli altri paesi avanzati, è quella di richiedere un’affidabile certificazione ad agenzie indipendenti. Il Servizio nazionale di valutazione avrebbe così anche la funzione di “agenzia di certificazione”, come servizio “esterno”, mentre la sua utilizzazione a fini decisionali compete a quanti gestiscono ai vari livelli le attività formative, in armonia alla già accennata distinzione fra Servizio e Sistema di valutazione.

Non c’è dubbio che in tale prospettiva un’Agenzia o Istituto a carattere pubblico, ma autonomo rispetto al MPI e al MURST, ed allo stesso Governo (in quanto i suoi organi direttivi sono ratificati dal Parlamento), costituisce la soluzione ottimale.

III.2. Tuttavia, se la soluzione sopra delineata verrà reputata tale da comportare tempi troppi lunghi rispetto all’urgenza del problema, sarebbe invece rapidamente realizzabile un provvedimento tale da permettere di avviare assai presto attività operative, ma nel contempo non preclusivo di soluzioni organiche diverse, quale quella dell’Agenzia o Istituto autonomi prospettata sopra. Si tratta di utilizzare con accortezza la normativa vigente che attribuisce al MPI compiti specifici in materia di valutazione. L’art.603 del Decreto legislativo 297/94 (“Testo unico sulla scuola”) stabilisce al primo comma quanto segue:

Nel quadro della definizione di strumenti idonei al conseguimento di una maggior produttività del sistema scolastico ed al raggiungimento di obiettivi di qualità, il Ministero della pubblica istruzione provvede alla determinazione di parametri di valutazione dell’efficacia della spesa che tengano conto dei vari fenomeni che, condizionando l’attuazione del diritto allo studio, si riflettono sui livelli qualitativi dell’istruzione. A tal fine provvede altresì all’individuazione di adeguati metodi di rilevamento dei processi e dei risultati del servizio scolastico, in termini di preparazione generale e preparazione specifica.

Il comma 3 dello stesso articolo così specifica le procedure da seguire:

Per l’acquisizione delle competenze scientifiche e tecnologiche necessarie, per la realizzazione del programma, per l’analisi sistematica dei risultati rilevati e per la verifica dell’idoneità degli interventi disposti, il Ministro della pubblica istruzione si avvale della collaborazione del Centro europeo dell’educazione, della Biblioteca di documentazione pedagogica, degli istituti regionali di ricerca, sperimentazione e aggiornamento educativi, nonché di enti specializzati, universitari e non universitari, pubblici e privati, e di associazioni di tutela dei diritti dei cittadini e della qualità dei servizi.

In base a tale normativa il MPI, è autorizzato a stipulare convenzioni con Enti specificamente qualificati, ciò che in alcuni casi è già avvenuto (per esempio per verifiche relative ai “programmi Brocca” e all’insegnamento della lingua straniera a livello elementare). Si tratterebbe di dare carattere organico e molto più generale e impegnativo a queste procedure tramite l’istituzione da parte del Ministro della P.I. (e per tre membri della Commissione anche di concerto con il Ministro dell’Università e della ricerca scientifica e tecnologica) di un Comitato tecnico scientifico di elevata professionalità e sicura indipendenza, simile a quello previsto dal DPR 303/1995 per i progetti finalizzati all’innovazione nella pubblica amministrazione. Il Comitato dovrebbe:

individuare le priorità conoscitive rispetto alle quali promuovere l’attività dei Soggetti previsti dal terzo comma del decreto sopracitato;
definire le linee guida lungo le quali i progetti, compresi quelli di formazione e aggiornamento, dovrebbero essere presentati;
condurre un’istruttoria dei progetti e proporre al Ministro l’eventuale finanziamento, totale o parziale degli stessi;
valutarne i risultati finali.

Il Comitato dovrebbe essere sostenuto da un’apposita segreteria tecnico-operativa, incardinata nella Direzione degli affari generali o presso il Gabinetto del Ministro o presso la competente struttura prevista da un eventuale nuovo ordinamento del Ministero. Nel corso della loro realizzazione i progetti dovrebbero essere monitorati amministrativamente da appositi nuclei di valutazione nominati dall’Amministrazione e dei quali potrebbero far parte interni ed esterni all’Amministrazione stessa.

Nel caso auspicabile di una decisione politica favorevole all’istituzione di un ente autonomo e indipendente il Comitato potrebbe proseguire ad interim nella sua azione.

Le linee guida per la presentazione dei progetti dovrebbero prevedere realizzazioni tali da possibilmente stimolare la partecipazione di diversi enti in forma associata o consortile, così da superare una pratica di richieste di collaborazione fatte alla spicciolata dal MPI a singoli enti, da rappresentare soluzioni di sistema e da promuovere una migliore aggregazione di competenze.

Soluzioni del genere dovrebbero comunque preludere alla successiva costituzione la più rapida possibile dell’Istituto o Ente autonomo, come delineato in precedenza. Quest’ultima rimane, infatti, la via maestra, a giudizio unanime della Commissione.

Qualunque sia la soluzione o la sequenza di soluzioni prescelta, sarà indispensabile che sin dall’inizio si provveda alla selezione e alla qualificazione di personale docente da destinarsi al servizio di valutazione a tempo pieno o a tempoparziale, o anche per un tempo aggiuntivo a quello della prestazione scolastica, tramite contratti di diritto privato. Tale personale dovrebbe rimanere di norma aggregato a scuole, distretti, province (o provveditorati) e regioni (o sovraintendenze scolastiche), ma essere a disposizione per tutte quelle rilevazioni che si dovranno condurre per sviluppare preliminarmente strumenti e metodologie e per rispondere ad altre richieste dell’Amministrazione. E’ infatti scarsamente proponibile che le attività sopra previste possano essere svolte ingaggiando personale estraneo alla scuola. Ciò significherebbe, d’altronde, anche rinunciare in gran parte alla possibilità di promuovere capillarmente quella “cultura della valutazione” che si è prospettata come uno degli scopi del progetto.

III.3. Sembra del tutto naturale che il MURST si costituisca anch’esso come interlocutore del Servizio nazionale di valutazione comunque istituito e che richieda allo stesso, pur senza pregiudizio dell’autonomia in materia dei singoli atenei, ricerche e sperimentazioni relative all’orientamento e alla selezione per gli studi universitari e post-secondari in generale.

In effetti la legge 168/88 istitutiva del MURST prevede all’art.4 una stretta collaborazione fra i due ministeri e istituisce una speciale Commissione permanente di studio e consulenza circa i problemi comuni ai due Ministeri o interconnessi. Fra questi problemi c’è ovviamente quello della continuità fra scuola e università, e di conseguenza quello dell’orientamento per gli studi universitari e della selezione ove prevista dalla legge (corsi di diploma e scuole di specializzazione) o comunque effettuata per decisione dei singoli Atenei (come già in vari corsi di laurea).

Diverso e in certo senso più complesso risulta il rapporto con le regioni e con gli enti locali. In particolare le regioni hanno già impegnativi compiti in materia di formazione professionale e artigiana e potrebbero averne di più vasti in forza di innovazioni volte al decentramento più o meno spinto del sistema scolastico. Comunque, le regioni hanno già ora interesse a verificare i livelli formativi, probabilmente assai sperequati, che giungono a realizzare nei corsi di formazione professionale. Sarebbero perciò naturali interlocutrici e “clienti” del Servizio, anche singolarmente.

III.4. Una questione di grande rilevanza connessa con quella degli assetti istituzionali, peraltro indipendente dall’opzione che si sarà fatta al riguardo, è quella della posizione e del ruolo del corpo ispettivo nel Sistema nazionale di valutazione. Si può considerare l’opportunità di collocare gli ispettori o parte di essi nel l’ambito dello stesso Servizio (come già avviene nel Regno Unito), oppure di impegnarli soltanto nel Sistema complessivo di valutazione, sempre quali agenti dell’Amministrazione scolastica o comunque delle autorità centrali e locali responsabili della gestione scolastica, come avviene nella maggioranza degli altri paesi, inclusa la Spagna che ha recentemente istituito un Servizio nazionale di valutazione. L’opinione prevalente della Commissione è che quest’ultima sia l’opzione migliore per l’Italia. Indipendentemente dalla soluzione prescelta, tutti gli ispettori dovrebbero familiarizzarsi con le metodologie e le tecniche apprestate dal Servizio ai fini di utilizzarle per quelle forme di valutazione complesse e circostanziate intese a motivare decisioni operative a livello di sistema scolastico, di settore, di territorio, di singolo istituto. Essi cioè resterebbero istituzionalmente deputati a vigilare sul buon funzionamento delle scuole ed a collaborare con le autorità scolastiche, ed anche con genitori e studenti, nelle decisioni costruttive che si impongono come necessarie o opportune. Tuttavia parte di essi, mantenendo tali funzioni oppure trasferiti a tempo pieno, potrebbero anche utilmente collaborare con il Servizio nelle sue attività, senza con ciò comprometterne la sostanziale autonomia.

IV. VALUTAZIONE DEI COSTI

Vengono valutati i costi per il primo biennio, distintamente per l’ipotesi di affidamento ai soggetti di cui all’art.603, comma 3 del decreto legislativo 297/94 di attività di ricerca, di sviluppo strumenti, rilevazioni, analisi, diffusione e formazione, previa istruttoria da parte di un comitato tecnico-scientifico (tab. 1) e per l’ipotesi di istituzione di un istituto o agenzia nazionale di valutazione (tab. 2). Per quest’ultimo caso, viene ipotizzato anche il costo a regime.

Per la valutazione relativa al primo biennio si sono fatte alcune ipotesi circa l’estensione della rilevazione sul campo, in particolare, si è ipotizzato di sviluppare e somministrare strumenti di valutazione (delle competenze acquisite dagli allievi, di processo, di ambiente socio-culturale ed economico) e di analizzare i risultati ottenuti relativamente a cinque aree di competenza e quattro livelli scolastici. lì numero totale di studenti coinvolti è di 33.000 dei quali 30.000 in 1500 classi o pseudoclassi all’interno di altrettante scuole e 3000 individuati attraverso una procedura di campionamento casuale, per poter valutare l’effetto “scuola” sulla variabilità delle diverse variabili obiettivo.

Parte dei costi potrebbero essere sostenuti dall’amministrazione scolastica, specialmente qualora venisse istituito l’istituto nazionale. Quest’ultima soluzione ha ovviamente un costo maggiore, seppure di poco. Molte delle voci componenti rimangono immutate, ma parte degli oneri per lo sviluppo di strumenti, la formazione e l’analisi dei risultati vengono trasferiti, nella soluzione istituzionale, fra le spese di funzionamento della struttura.

Sempre nel caso dell’ipotesi istituzionale, è da prevedere che, nel corso di cinque anni, la spesa tenda a raddoppiarsi, portandosi su un livello annuale di 10 miliardi, corrispondenti a circa 70 addetti.

L’ipotesi di funzionamento a regime, dopo 10 anni, e il relativo costo saranno largamente condizionati dall’esito dell’attività precedente.

Tab. 1. Valutazione dei costi per il primo biennio per l’ipotesi di affidamento ai soggetti di cui all’art.603, comma 3 del decreto legislativo 297/94 di ricerche, rilevazioni, analisi, diffusione e attività di formazione (milioni di lire).

(a) Propedeutica all’attività di indagine sul campo e orientata altresì alla predisposizione di un nucleo di competenze appropriate per la soluzione istituzionale.

Tab. 2. Valutazione dei costi per il primo biennio per l’ipotesi di istituzione di un istituto nazionale di valutazione (milioni di lire).

(b) Circa 30 addetti.(a) Parte dell’attività di formazione, ricerca e sviluppo, analisi, restituzione e diffusione dei risultati di cui alla tabella i è svolta direttamente dall’istituto; un’altra parte rimane affidata a soggetti esterni.