Autorità Garante Concorrenza 11 luglio 1996 – richiesta di parere in merito circolare ministeriale n. 9 del 9 gennaio 1996

ADOZIONE DEI LIBRI DI TESTO

Roma, 11 luglio 1996

Al Ministro della Pubblica Istruzione

On.le Luigi Berlinguer

Oggetto: richiesta di parere, in merito ad una serie di disposizioni contenute nella circolare ministeriale n. 9 del 9 gennaio 1996, relative alle modalità di scelta dei libri di testo nelle scuole medie secondarie.

Il presente parere, deliberato dall’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato nell’adunanza dell’11 luglio 1996, viene espresso ai sensi dell’art. 22 della legge n. 287/90, in risposta alla richiesta di cui alla nota dell’8 giugno 1996 di codesto Ministero.

Oggetto della richiesta è la verifica della compatibilità con la normativa a tutela della concorrenza di alcune disposizioni contenute nella circolare ministeriale n. 9 del 9 gennaio 1996, relative al procedimento di adozione dei libri di testo, nonché di eventuali azioni di mediazione del Ministro della Pubblica Istruzione nella controversia recentemente sorta tra Associazione Italiana Editori (di seguito AIE), CONFAPI-UNIGEC e Associazione Librai Italiani (di seguito ALI), a seguito della decisione assunta dagli editori di libri scolastici di diminuire il margine lordo unitario dei librai (o percentuale di sconto) dal 25% al 23%.

Al riguardo, secondo quanto comunicato dall’ALI allo stesso Ministro della Pubblica Istruzione, le librerie, al fine di mantenere invariati i propri margini di profitto, potrebbero essere indotte, a partire dal prossimo  settembre,  a  fissare  autonomamente  il  prezzo  di  vendita  al  pubblico  dei  libri,  anche  a  livelli superiori a quelli di copertina.

Il procedimento di adozione dei testi scolastici viene svolto secondo criteri e tempi individuati dal Ministero della Pubblica Istruzione e portati a conoscenza delle scuole tramite circolari annuali, la più recente delle quali, oggetto della richiesta di parere, reca disposizioni analoghe a quelle riportate nelle circolari degli anni precedenti.

In merito ai tempi, la circolare precisa che la scelta dei libri di testo deve avvenire entro la fine del mese di aprile di ciascun anno e che entro il successivo 4 giugno, i capi di istituto devono inviare l’elenco dei testi adottati alle Associazioni degli editori, alle Associazioni e Sindacati di categoria dei librai, nonché all’Associazione nazionale dei rappresentanti e promotori editoriali.

Relativamente ai criteri per la scelta dei libri di testo, la circolare indica in aggiunta ad elementi che attengono  all’ambito  specificamente  didattico,  quali  l’organicità  della  presentazione  della  disciplina  e  la corretta impostazione scientifica ed epistemologica degli argomenti trattati, anche fattori di natura funzionale e commerciale, quali il peso e l’economicità.

Con particolare riferimento all’economicità, la circolare invita il collegio dei docenti ad adottare testi che, a parità di valore didattico, siano meno costosi (artt. 1.2, 2.4 e 2.6) e a tal fine deve essere considerato il listino editoriale o il prezzo indicato sulla copia omaggio (art. 2.5).

Inoltre, relativamente alla fase successiva a quella della scelta operata dal collegio dei docenti, la circolare prevede che l’adozione di un libro di testo possa essere revocata qualora il prezzo di vendita sia superiore  a  quello  indicato  nel  listino  al  momento  dell’adozione  e,  al  fine  di  rendere  operante  tale disposizione, gli studenti sono esplicitamente invitati a non acquistare quei testi i cui prezzi di vendita risultino maggiorati rispetto a quelli indicati in occasione delle adozioni (art. 3.5).

Nel valutare la compatibilità con la normativa a tutela della concorrenza e del mercato della circolare sopra illustrata, l’Autorità ha innanzitutto evidenziato le particolari caratteristiche dell’attività di produzione e vendita del libro scolastico, che identificano mercati distinti nell’ambito del settore editoriale.

Nel mercato dei libri scolastici, a differenza di altri comparti editoriali, non vi è coincidenza tra il soggetto che sceglie il prodotto e quello che effettivamente ne sostiene il costo di acquisto. Mentre la lista dei testi da adottare nelle scuole viene redatta dagli insegnanti, previo parere del consiglio di classe e seguendo i criteri qualitativi e di economicità indicati nelle circolari del Ministero, i testi sono acquistati dalle famiglie degli studenti.

Al riguardo, l’Autorità ritiene che le disposizioni di prezzo contenute nella circolare del Ministero della Pubblica Istruzione, in particolare ai punti 1.2, 2.4, 2.5, 2.6, possono essere considerate come uno strumento attraverso il quale vengono indotti gli insegnanti a prendere decisioni simili a quelle che sarebbero adottate da consumatori soggetti ad un vincolo di bilancio, ovvero a preferire i prodotti più economici a parità di qualità.

Stante l’attuale assetto del mercato dei libri scolastici, l’Autorità non ravvisa particolari elementi anticoncorrenziali nella disposizione in base alla quale gli insegnanti sono tenuti a revocare i testi adottati qualora si verificassero aumenti di prezzo (punto 3.5 della circolare). Infatti, al momento dell’adozione dei libri scolastici, gli insegnanti scelgono sulla base della migliore combinazione qualità-prezzo, secondo quanto precisato nella stessa circolare del Ministero della Pubblica Istruzione. Pertanto, qualora venisse alterato in senso peggiorativo da editori o librai uno dei termini con riferimento ai quali sono state inizialmente compiute le adozioni, è del tutto giustificato ammettere la possibilità per gli insegnanti di mutare le proprie scelte iniziali.

L’Autorità, pertanto, ritiene che la circolare, nel suo complesso, non contenga misure ingiustificatamente restrittive della concorrenza.

In merito al secondo aspetto della richiesta di parere, relativo ad un eventuale intervento di mediazione tra le associazioni di categoria da parte del Ministero della Pubblica Istruzione volto alla composizione della controversia relativa alla fissazione dello sconto praticato ai librai, l’Autorità ritiene che la remunerazione dell’attività di vendita svolta dalle singole librerie debba essere lasciata alla libera contrattazione tra le stesse ed i singoli editori.

L’Autorità, infine, ritiene auspicabile un ripensamento complessivo delle modalità di funzionamento del mercato del libro scolastico, che tenga conto delle sue specifiche caratteristiche strutturali e pervenga ad un assetto più concorrenziale del medesimo, rimanendo sempre disponibile a rendere noto il proprio avviso in merito agli strumenti che codesto Ministero riterrà opportuno adottare al riguardo.

L’Autorità esprime, altresì, interesse ad approfondire i criteri e le modalità concretamente adottati da codesto Ministero nella fissazione del prezzo dei libri di testo destinati alle scuole elementari, per i quali il decreto legislativo 16 aprile 1994, n. 297, prevede la competenza di codesta Amministrazione.

Si ringrazia per la cortese richiesta di parere.

IL PRESIDENTE

Giuliano Amato